兴源视界

农村环境问题致超千亿元经济损失
　　
　　农村水环境保护是生态文明建设的一部分，也是“十三五”规划的重要内容。
　　
　　农村水环境是指分布在广大农村的河流、湖沼、沟渠、池塘、水库等地表水体、土壤水和地下水体的总称，牵一发而动全身。
　　
　　我国是农业大国，农村人口在总人口中占据着绝对的比重。第六次全国人口普查显示，我国居住在城镇的人口为66557万人，占总人口49.68%，农村人口是50.32%。
　　
　　大量的农村人口，一方面增加了水资源的需求，另一方面也在一定程度上加重本就稀缺的水资源的污染。
　　
　　据测算，全国农村每年产生生活污水80多亿吨，而96%的村庄没有排水渠道和污水处理系统，生活污水随意排放，严重污染了农村地区居住环境，农村大部分地区河、湖等水体普遍受到污染，饮用水水质安全受到严重威胁，直接危害农民的身体健康，严重影响农村地区的环境卫生，极易导致一些流行性疾病的发生与传播。
　　
　　值得一提的是，更有数据估算，农村环境问题每年造成的经济损失已超过千亿元，我国农村环境与生态状况令人担忧，已成为农村发展的主要难题。
　　
　　农村污水“华丽变身”
　　
　　“创新基因”揭秘由“浊”变“清”奥秘
　　
　　“十三五”规划强调农村是重中之重，环境是突出短板，打响了农村污水治理的攻坚战。
　　
　　随着城乡统筹步伐加快和新农村建设的全面推进，农村污水治理取得了一定进展，我国各地陆续建设了一批乡镇和农村污水处理设施，业内专家积极加入农村污水处理的探索，为农村污水处理建言献智，大幅度提高了农村污水治理水平。
　　
　　揭开水泥板砖，一个漂浮着油污的黑水池出现在眼前，里面含混着餐厨污水、冲厕水等从农村居民家收集来的生活污水；而揭开与之相邻的另一块水泥板砖，经过处理的生活污水变成了一池干净的清水……
　　
　　据中国科学报报道，近日，北京大学环境科学与工程学院教授籍国东课题组研发的多介质生物生态技术，通过多介质生物滤池——潮汐流人工湿地处理，出水水质可达到《城镇污水处理厂污染物排放标准》一级A标准，可用于除饮用外的其他资源化用途，不会产生污染，实现农村生活污水由“浊”变“清”的神奇变化。
　　
　　事实上，除了农村污水处理的技术经过各界努力得到突破之外，我国对农村污水处理领域的投入也在不断壮大。
　　
　　住建部有关领导此前介绍“十二五”我国农村污水处理目标时表示，目前我国农村污水处理率为8%，预计
　　
　　“十三五”将是小城镇和农村环境治理的重要时期，到2020年，农村污水处理率有望翻番，由目前的8%增至15%—20%。另据环保部研究，目前全国约有60万个行政村，按照其中1/3即20万个行政村迫切需要治理，每个行政村治理需要100万元，共需财政投入2000亿元。
　　
　　农村水环境既是薄弱的难点，也是颇具潜力的突破点和创新点。
 

刚刚闭幕的十八届五中全会审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》，对新时期经济、政治、文化、社会发展和生态文明建设作出了重大部署，勾勒了“十三五”时期的绿色发展蓝图，也孕育了绿色引擎拉动下的新商机。
　　
　　在规划建议中关于环境方面的内容占据了不小的比重，其中建议第五大点提出要坚持绿色发展，着力改善生态环境。坚持绿色富国、绿色惠民，为人民提供更多优质生态产品，推动形成绿色发展方式和生活方式，协同推进人民富裕、国家富强、中国美丽。
　　
　　坚持绿色发展包括，促进人与自然和谐共生。加快建设主体功能区。推动低碳循环发展。推进能源革命，加快能源技术创新，建设清洁低碳、安全高效的现代能源体系。全面节约和高效利用资源。坚持节约优先，树立节约集约循环利用的资源观。加大环境治理力度。
　　
　　在建议中，最受人们关注的当属实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度。有人认为，省以下监察执法垂直管理是我国经济社会发展到了新的阶段，为积极应对和满足当前我国公众普遍对优良生态环境迫切需求而开启最严格环保监管模式的主要保障，保障和改善区域环境质量成了环保部门存在的核心价值，可以更好地体现和确立政府着力改善环境的公信力，相对增强环保工作的保障能力。
　　
　　通过梳理建议内容，可以发现，我国环境保护工作，无论是从治理理念、治理手段还是治理目标上，都已经进入了一个全新发展阶段。生态与环境保护已经不仅仅停留在维持、修复与阻止恶化，而是要求生态环境质量的全面改善和优化。从治理手段来说，对环境保护和管理的范围和严格程度也将提高到前所未有的高度。
　　
　　可以预计，未来五年生态环境保护将渗透到经济社会发展各个方面。特别是在经济新常态下，转变资源利用方式，推动低碳循环发展是保护生态环境与保持经济稳中向好的双赢之策。这就意味着，新兴产业、循环经济、绿色经济产业和绿色生产体系将有望成为经济社会发展新的增长点。
　　
　　11月3日上午，在李克强总理与法国总统奥朗德在钓鱼台国宾馆共同出席中法气候与绿色经济论坛闭幕式上。李克强表示，中国经济增速短期出现放缓，其中也有加大结构调整、严格实施环保标准等因素，这是一个结构转换、动能转变的艰苦过程。但是我们必须沿着这条路走下去，把发展方式从过度依赖消耗自然资源转到更多发挥人力资源上来，培育新的经济增长点。只有坚持绿色发展，才能实现可持续发展。在这方面，绿色环保产业有很大发展空间。
　　
　　近年来，各项政策法规不断，国家对环境保护的重视有目共睹。随着“生态文明建设”写入五年规划，生态环境建设逐渐上升到国家战略层面。相信，未来环保行业将迎来更多的利好政策，而围绕着环保新一轮的市场机遇也正在渐行渐近。
 

PPP模式是Public-Private Partnership的简称，即“公私合作伙伴关系”，亦称为“政府与社会资本合作模式”，该模式有广义和狭义两种。广义PPP模式和狭义PPP模式都是指公私合作模式，但广义PPP模式具体又分了很多种方式，例如BT、BOO、TOT、BOT等。狭义的PPP模式是政府与社会资本组成特殊目的机构(英文缩写为“SPV”，下文简称为“项目公司”)，引入社会资本，共同设计开发，共同承担风险，全过程合作，期满后再移交政府的公共服务开发运营方式。

与广义的PPP模式相比，狭义PPP模式的主要特点有：一、政府对项目中后期建设管理运营过程参与更深，企业对项目前期科研、立项等阶段参与更深。二、政府和企业都是全程参与，双方合作的时间更长，信息也更对称。三、狭义的PPP更强调政府在项目公司中的占有股份。

下面以污水处理项目为例，分析狭义PPP模式下的法律框架和交易结构。

二、PPP模式的法律框架

(一)现有PPP模式的相关法律规定

国家立法层面，以中央部委颁布的办法、意见及通知等文件为主，主要有：建设部于2004年颁布的《市政公共事业特许经营管理办法》，鼓励社会资本进入市政公共领域进行建设、管理投资等;国务院于2005年2月发布的《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》，指出按照“公平准入、公平待遇”原则，积极推进投资主体多元化。于2013年11月颁布《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中指出：允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营;财政部于2014年出台《关于推广运用政府和社会合作模式的有关问题的通知》，这是财政部推广PPP模式以来所颁布的第一份正式文件。该文件从项目识别和论证到项目采购、融资安排、运营绩效监管的全流程，政府和社会资本都不得缺位。近期，财政部又相继出台《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》，明确了PPP模式的操作指南。

地方立法层面，以政府职能部门出具的规范性文件为主。以笔者参与服务的污水处理厂所在地江苏省为例，主要有：江苏省建设厅2007年10月18日颁布的苏建城〔2007〕第325号文件，对该省内市政公用事业特许经营权授予、监管、评估、退出等进行了规范;江苏省财政厅2014年12月12日颁布的《关于推进政府与社会资本合作(PPP)模式有关问题的通知》，配套中央财政部的上述PPP文件对省内相关项目进行PPP模式开发建设进一步推广和规范。

(二)目前我国PPP模式的法律缺失

1、从上述中央和地方的相关立法情况来看，我国运用PPP模式的法律框架依然不健全，仅有散落在各个部委的部门规章、地方政府条例、规章和文件中的一些规定，且我国多采用部委发“通知”，制定“政策”的方式来规范，或地方政府出台“条例”和其他规范性文件，法律效力十分低。

2、通过上述中央和地方相继发布的规章、规范性文件，虽然在以往运用PPP模式的过程中发挥了积极作用，但由于是不同于地方和部门制定，客观上造成了相互间的不协调、不配套甚至冲突。各地方实施特许经营的范围不一致，哪些项目可以实施特许经营也缺乏统一标准。项目从决策、实施到监管的程序、审核权限界定，更是差异很大，这在很大程度上影响了社会资本与政府的投资合作。

(三)构建PPP模式的法律框架

清晰、完整和一致性的立法，是PPP模式项目有效运作并发挥优势的必要保证。因此，有必要抓紧对PPP项目的立法，对现行法律法规进行统一与完善，借鉴国内外好的经验，使之与实际接轨，创造有利于促进政府部门的规范、社会资本积极参与基础设施建设的制度环境，使今后必然大量运用的PPP模式在我国有法可依，界定清晰，以减少投资者谈判成本，明确各自责任归属。笔者认为，可重点从以下几个方面考虑：

1、完善及统一目前的法律法规

上述国务院各部门、地方政府发布的规章、法规，虽然对以往运用PPP模式发挥了积极作用，但是规章、法规相互之间的不统一、不配套，也是比较突出的。并且，上述规章、法规的法律阶次也不高。因此，亟待全国人大或其常委会采用统一立法予以规范。

目前政府正在加紧PPP模式的顶层设计。比如《基础设施和公用事业公私合作法》的立法制定与其法律配套的条例等。推动 PPP模式管理机构的职能设计和筹建，做好项目规划和项目储备库建立，参照类似国际上绩效审计(Value for Money)的分析方法筛选判定哪些项目适合PPP，并把所有这些信息都公开透明地发布给企业界和社会公众。

2、明确项目评估机制

我国开展PPP模式项目的时间比较短，因此，在大量推行PPP模式时，必须考虑如何建立有效的评估机制，以筛选出合适使用PPP模式的项目，包括推行适用重点项目和其优先顺序。

3、合理的风险分配

风险分配的合理性，是政府部门及社会资本达成一致，项目成功的关键点。一般而言，风险应当由最有控制力的一方承担，既能减少风险发生的概率和风险发生时的损失，又能保证用于控制风险所花费的成本最小，因此，政治风险、政策变更风险需要由更有控制力的政府部门来承担，因为政府部门处在比社会资本更有利的位置来识别、评价和控制这些风险。而PPP模式下，还存在一些双方都不具有控制力的风险。如不可抗力。对于该风险双方在分配时应综合考虑发生的可能性、政府减少风险发生后所导致的损失和社会资本承担风险的意愿。此外，还应考虑到某些风险可能会出现双方意料之外的变化或风险带来的损害远远超过双方预计的情况，不能让某一方单独承担这些接近于无限大的风险，否则必将影响这些大风险的承担者管理项目的积极性。

4、慎重的选择社会资本

对社会资本的选择影响着PPP模式中的价格形成，尤其是建设成本的形成，政府部门应当明确对社会资本的评估和审批过程。一是应当根据PPP项目的评估，明确对社会资本的选择标准，如相关经验、技术能力、财务能力等;二是应当明确选择的方式和流程;三是根据选择方式和流程，规范谈判。

目前很多小区、别墅、厂房等排放生活污水较少，如果将污水通过收集管道排放到污水处理厂进行处理会加大污水处理的成本，因此，有必要在这些排污地建设小型生活污水处理设备。

小型生活污水处理设备按照有无动力可分为有动力污水处理设备和无动力污水处理设备。有动力的工艺流程为：

污水-格栅除污机-沉淀池-调节池-泵提升-初滤池-鼓风机房-排放-消毒池-二级生化处理-一级生化处理

无动力的工艺流程为：

污水-一级消化池-二级消化池-厌氧滤池-接触氧化池-通风消毒井-出水

小型生活污水处理设备一般是指处理量在500m³/d以下，将污水处理工艺各部分功能集为一体的设备，具有以下特点：

1、占地面积小，节省了小区、别墅等地的宝贵的土地资源，而且该设备可埋于地下，地上区域可进行绿化，既能达到治理污水的目的，又可绿化环境。

2、污水处理效果好，生活污水油脂、垃圾等较多，小型污水处理设备都可进行处理并达标排放。

3、该设备耐污能力强，运行稳定，是小型生活污水处理的好帮手。

在基础设施建设和运营过程中，政府的财政负担面临严重挑战。在此背景下，国家着力推动公私合营模式(Public-Private-Partnership)在我国基础设施建设中的应用。PPP模式中，政府与中标公司组建特许经营公司，由特许经营公司负责筹资、建设及经营，政府提供融资担保，确保特许经营公司获得贷款，实现企业与政府的高效融资、利益共享和风险分担。在PPP项目实施过程中，政府提供融资担保，企业能够快捷的获得贷款，政府也解决了投资问题。此外，政府将从公共服务提供者转变成监管者，将项目建设、运营交给专业的企业，更加关注规则的制订和监管，保证项目发挥效益。

政策出台加速，支撑PPP项目发展。自2014年12月以来，一系列PPP法规文件相继发布，尤其在进入到2015年后，政策出台数量增加。目前，法治框架逐步成型，为PPP项目的顺利推进建立起坚实的保障。

中央带动地方，PPP项目涌现。2015年5月25日，国家发展与改革委发布了共计1043个PPP推介项目，总投资达到1.97 万亿。各地方政府纷纷发布本地PPP项目，浙江省发布项目总投资额超过2800亿元;四川省发布的PPP项目数量最多，达到264个，总投资额超过2500亿元，北京市发布136个PPP项目，总投资额达到2600亿元。

在已发布的PPP项目中，约400个为环保类项目，占比超过35%，是PPP项目发展的重点领域。此外，2015年4月28日出台的《关于推进水污染防治领域政府和社会资本合作的实施意见》，进一步推动环保产业水污染防治领域PPP项目的发展。

PPP项目开启环保产业新时代，细分领域多点开花

PPP模式开启环保产业新时代。政府融资担保保障企业更容易获得贷款，融资能力增强。此外，中央和地方PPP项目设立多个基金，如国家级引导示范性PPP基金获批，基金规模约为500亿元;河南省50 亿元PPP 基金推动项目落地，将为企业提供充裕的资金支持，使得PPP项目对于环保企业而言不再是烫手山芋，而是新的利润增长点。

环保细分领域多点开花，水务行业表现突出。在PPP项目数量方面，水务领域的项目数量最多，占到了环保类项目的近70%;从PPP项目投资额方面来看，水务领域总体投资额占比依旧超过50%，大型水务企业收获颇丰，如碧水源在2015年上半年PPP项目中标8个，总投资额近70亿元;万邦达在手PPP订单已达86亿，水务行业整体发展提速。资源回收利用PPP项目在投资额中的占比最小，为0.1%。从项目平均投资额来看，环境综合治理和生态林/园建设单个项目投资额较大，水务和垃圾处理领域单个PPP项目投资额较小。资源回收利用领域中，单个项目投资额较低，为0.8 亿元。

总体而言，PPP项目对环保产业起到了显著的带动作用，水务领域表现突出，资源回收利用领域的带动效应相对较弱。

水，生命之源，我国对水资源的保护有专门的立法，随着工业的不断发展，我国的水资源却遭到了严重的污染，我国的污水处理机制在不断成熟，国家也加大了对“水污染”的投入，PPP新模式投入使用。

国务院日前发布《关于推进价格机制改革的若干意见》提振污水处理费上行预期。业内人士认为，“水十条”加码市政污水处理效果控制，打开市场想象空间。

城镇污水处理市场崛起

“水十条”针对市政污水处理的量化目标具有可行性。按市、县2020年平均处理率90%估算：城镇污水市场规模可达700亿吨，市场空间大。

同时，据前瞻产业研究院发布的 《2015-2020年中国污水处理行业市场前瞻与投资战略规划分析报告》，在处理水平正常提高的情况下，我国“十三五”期间的废水治理投入(含治理投资和运行费用)将达到13922亿元;而在既定控制目标下，“十三五”期间我国废水治理投入将达到15603亿元。

目前城镇污水治理行业集中度低，2012年该行业的CR1和CR10分别为6.53%和25.03%，形成的原因在于：污水处理行业由政府特许经营，地方企业凭借20-30年的特许经营权形成区域市场的进入壁垒、市场碎片化。未来，这一市场格局有望通过市场化运作的水务企业跨区域经营来打破。

国内1/3的省会城市仍未达到“水十条”中设定的处理费标准;我国污水处理费水平与其他国家尚存差距且不及居民可接受价格的上限;参考供水行业合理盈利标准，污水处理费尚有20%-40%的提价空间。

此外，业内人士认为，PPP模式在市政污水处理市场可行性强且潜力大，有望改善该细分行业的资金困境。一方面，市政污水处理企业资产重、资产负债率高，市场扩张受制于资金周转;PPP模式可以通过配套融资政策，弥补该行业重资产运营模式的短板;另一方面，看好PPP项目污水处理领域的推广。

原标题:污水处理市场化运作 PPP新模式前景巨大

在总体设计中，应充分考虑污水处理工艺流程各个部分的特性，覆盖污水处理的各个环节，如沉砂池——最初沉淀池——反应槽——最终沉淀池——消毒设备——污泥处理等。这一自动化控制系统应该包括中央控制室监控系统、可编程控制器(PLC)，
　　
　　生活污水处理控制系统设计的细节说明
　　
　　生活污水是人类日常生活中使用过的水，包括厕所、厨房、浴室、洗衣房等处排出的水，来自住宅区、公共场所、机关、学校、医院、商店以及工厂生活间的生活污水含有较多的有机物，如蛋白质、动植物脂肪、碳水化合物和氨氮等，还含有肥皂和洗涤剂以及病原微生物寄生虫卵等。这类污水需要经过处理后才能排入自然水体灌溉农田或再利用。
　　
　　什么是工业废水?
　　
　　工业废水是在工业生产过程中被使用过、为工业物料所污染，且污染物已无回收价值、在质量上已不符合生产工艺要求、必须要从生产系统中排出的水。
　　
　　由于生产类别、工艺过程和使用原材料不同，工业废水的水质繁杂多样。其中如循环冷却系统的排污水，只受到轻度污染或只是水温升高，稍作处理就可以回用，这些污水又被称为生产废水。而在使用过程中受到较严重污染的水，其中大多具有各种危害性，有的含有大量有机物，有的含有氰化物、汞、铅等有毒物质，有的含有放射性物质，有的感官性状指标如色、味、泡沫十分恶劣。这类污水又被称为生产污水，需要经过处理后才能排人自然水体灌溉农田或再利用。生产污水中含有的有毒有害物质往往又是宝贵的工业生产原料，应当充分考虑回收利用。
　　
　　一般情况下，工业废水都需要经过独立处理，但对于处理程度可根据实际情况而有所不同，排放到自然水体和排放到城市排水管道的处理程度是不同的，国家标准GB8978一1996对此有明确的规定。
　　
　　什么是城市污水?
　　
　　城市污水是指排人城市排水管道中的生活污水和城镇生活区的工业废水，实际上是混合污水，因此城市污水的性质随各种污水的混合比例和工业废水中污染物的特殊而有很大差异。城市污水中生活污水的比例较大，因此具有生活污水的一切特征;但在不同的城市，因工业的规模和性质不同，城市污水的性质又不可避免地受工业废水的影响。
　　
　　自动化控制系统的总体构成设计
　　
　　在总体设计中，应充分考虑污水处理工艺流程各个部分的特性，覆盖污水处理的各个环节，如沉砂池——最初沉淀池——反应槽——最终沉淀池——消毒设备——污泥处理等。这一自动化控制系统应该包括中央控制室监控系统、可编程控制器(PLC)，检测仪表，闭路监控，避雷等。该系统应该能够及时全面地反映出污水处理过程的运行工况、工艺参数的变化等信息，保证适用性强，开放性好，保证出水水质，节省成本，保证提高运行管理水平。
　　
　　这一系统可以分为现场控制层和管理监控层两个部分。现场控制层通过现场控制器实施控制。这是一个实时监控的体系，24小时全方位实现监控。它实现了污水处理所有环节的过程参数和设备运行状态监控;它还实现对电气参数的数据采集，对单元过程、设备进行控制。它利用网络向监控层传送数据，按照监控层的控制指令，实现对现场设备的数据采集、报警、控制和连锁等。管理监控层全面采用组态软件，数据传输、通讯通过开放式通讯协议进行实现。在运行的过程中，将形成实时数据库，同步完成画面的组态设置。不仅如此，这一大监控层，还能参与生产数据报表计算和统计，通过大量的数据信息，同步降低管理的强度，使管理更加科学化、系统化和规范化，有力地促进管理水平的飞跃。
　　
　　控制系统设计的细节说明
　　
　　第一，设置超声波液位差计，在粗、细格栅前后均进行设置，链接到现场和中央控制室电脑显示器。通过控制数据，确定合理的工艺值，一旦前后液位差值出现异常，自动启动相关程序，实现对粗、细格栅的连锁启停。
　　
　　第二，在旋流沉砂池里面设置PH计，实时监测瞬时进水PH值。根据设计要求，我们根据测算，确定科学合理的PH值为4.0～9.0，当PH值出现异常时，中控室电脑就会发出声光报警信号。
　　
　　第三，在进水管里面安装电磁流量计，实时监测进水流量。如果液位值出现异常，我们设计的自动化系统，会发出报警信号，自动启动相关程序，实现对五台进水提升泵的启停。
　　
　　第四，在缺氧池里面设置溶解氧(DO)在线测定仪1台，在好氧池中也设置1台。然后确定合理的监测溶解氧数值(缺氧池1.0mg/L左右;好氧池2.0～2.5mg/L左右)，当DO值出现异常时，中控室电脑就会发出报警信号。此时，操作人员根据需要，打开所需的曝气机，使溶解氧恢复到正常范围内。
　　
　　第五，在好氧池中设置两台污泥浓度计，实时监测污泥浓度，根据监测值，在中央控制室内，远程控制，增加排泥或者是增加污泥回流量。
　　
　　第六，在出水池中设置多台辅助测试仪器，包COD在线测定仪括、PH计、污泥浓度计等，利用这些检测仪器，对现场和中控室进行实时监测，确定污水处理后的中水是否达标。正常数值范围内，可以保证出水要求达到国家二级标准。