兴源视界

党的十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》（以下简称《建议》）作出全面节约和高效利用资源的战略部署，这是未来5年以至更长时期我国资源利用管理工作的根本遵循。贯彻落实好这一战略部署，必须科学把握我国资源国情，加快转变思想观念，牢固树立节约集约循环利用的资源观，加大改革创新力度，确保“十三五”时期全面节约和高效利用资源的各项任务圆满完成。
　　
　　破解我国资源、环境和发展难题的关键
　　
　　党中央、国务院高度重视资源节约和高效利用，“十二五”时期特别是党的十八大以来，资源节约和高效利用取得明显成效，但同经济社会发展需要和国际先进水平相比仍有很大差距。2013年，我国国内生产总值约占世界的12.3%，但消耗了世界22.4%的能源、47.3%的钢铁，水资源产出率仅为世界平均水平的62%。这说明全面提高资源利用效率还有很大空间和潜力。与此同时，我国资源约束进一步加剧，环境承载已逼近“天花板”，传统发展模式难以为继。只有全面节约和高效利用资源，才能有效破解我国发展面临的资源、环境难题。
　　
　　缓解资源约束、实现全面建成小康社会目标的重要保证。我国资源总量大、人均少、质量不高，主要资源人均占有量与世界平均水平相比普遍偏低。2014年，我国重要能源资源对外依存度进一步攀升，石油为59%，铁、铜为70%，铝为50%。不少地方新增建设用地接近或超过承载能力上限。水资源空间匹配性差，600多个城市中有400多个缺水。我国的基本国情、资源禀赋和发展的阶段性特征，决定了必须全面节约和高效利用资源。
　　
　　推动绿色发展、建设生态文明的重要途径。绿色发展是主动适应水土资源承载力和生态环境容量约束的科学发展模式。山水林田湖是一个生命共同体，资源是生态环境的基本依托。只有全面节约和高效利用资源，加大节能减排力度，才能减少资源开发对生态环境的破坏与影响，提高生态环境容量和水土资源承载能力，实现绿色发展目标。
　　
　　建设资源节约型和环境友好型社会、促进人与自然和谐共生的内在要求。人与自然和谐共生，是经济社会可持续发展的基础。一个时期以来，我国资源与生态环境一些领域陆续亮起“红灯”。这种状况如不尽快扭转，不仅将给群众生产生活带来危害，还会对社会和谐稳定构成威胁。建设资源节约型、环境友好型社会，面临资源紧缺与生态恶化的双重压力。只有切实提高全面节约、高效利用资源的能力和水平，才能加快调整优化经济结构和产业结构，实现可持续发展。
　　
　　树立节约集约循环利用的资源观
　　
　　“全面节约和高效利用资源”，吹响了新时期资源利用工作的“冲锋号”。贯彻落实这一重要战略部署，关键是按照《建议》要求转变思想观念，在“全面”上下功夫，在“高效”上做文章，在全社会树立节约集约循环利用的资源观。
　　
　　树立节约优先理念。这是实现全面节约和高效利用资源的基本前提。节约优先就是要时时处处把节约挺在前面，培育节约意识，养成行为自觉。要在生产、流通、仓储、消费各个环节实施节约，构建覆盖全面、科学规范、管理严格的资源总量管理和全面节约制度。正确处理人与自然关系，倡导合理消费，力戒奢侈浪费，形成有利于资源节约和高效利用的空间格局、产业结构、生产方式、消费模式。
　　
　　树立集约利用理念。这是实现全面节约和高效利用资源的内在要求。要坚持注重内涵的资源利用模式，摒弃外延扩张的粗放利用模式。在全面节约基础上，更加注重产出效率，更加注重集约效益，更加注重体制机制创新。创新资源利用政策，加强与投资、财税、信贷、环保等政策的配套联动，努力减少单位产出的能源、水、土地、矿产等消耗，切实提高资源利用的综合效益。
 

　　2012年11月8日，中共第十八次全国代表大会报告中提出，要把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展。十八届五中全会首次将“美丽中国”写入了规划，把“绿色发展”作为了五大发展理念之一，成为了十三五规划最大的亮点。“美丽中国”概念一提出，市场就立即给予了认同，各路资金纷纷介入。
　　
　　项目数量：逐年攀升


　　
　　“美丽中国”主题项目自2013年开启增势以来，年均增长率高达100%以上。2009年，项目资金需求仅为1001万元，经历了6年的发展，2015年项目资金需求已达到约8350亿元，且这一数字还在增长中。近年来，国内多个城市提出建设生态城市，围绕“美丽中国”的相关政策也持续出台。在政策助推下，相关行业迎来了投资创业潮。
　　
　　项目分布：二线城市为主


　　
　　在城市水资源污染和城市大气污染的双层夹击下，未来新型城镇化的进程必将以绿色生态文明为着力点。由图可知，在投融界平台上，“美丽中国”主题项目主要集中在二线城市，且自2013年行业快速发展以来，整体城市分布趋势基本不变。虽然一线城市的政策、人才和商机更具优势，但却并一定能为创业者所用，城市大失败几率也将大大增加。大多数创业项目意识到了这点，进而利用借鉴和复制一线城市的成功经验，到竞争压力稍小的二线城市进行创业。
　　
　　行业分布：聚焦节能环保


　　
　　69%的项目集中在节能环保领域，新能源项目占比15%，旅游建设项目、新材料和水利建设项目仅占16%。业内人士表示，“十三五”时期节能环保全社会投资规模有望达到17万亿元人民币，巨大的潜在市场空间和越来越难以容忍的环境问题促使行业迎来投资创业潮。此外，根据国务院发布的《能源发展战略行动计划》，到“十三五”末，非化石能源占一次能源消费比重需要达到15%，即风电等可再生能源将实现从补充能源向替代能源的转变，新能源行业势必在此风口下起飞。
 

　民以食为天。
　　
　　农业资源环境是农业生产的物质基础，也是农产品质量安全的源头保障。目前，我国农业资源环境遭受外源性污染和内源性污染的双重压力，已日益成为农业可持续发展的瓶颈约束。
　　
　　各级农业部门贯彻落实中央要求，将治理农业面源污染作为促进我国农业可持续发展的重要抓手，不断加强农业面源污染防治工作力度，推广应用资源节约型-环境友好型农业生产技术，发展现代生态循环农业，取得了积极进展。
　　
　　但总的来看，我国农业面源污染量大面广、复杂多样，污染防治工作起步也比较晚，综合防治工作还面临许多困难和问题，形势不容乐观。
　　
　　加强农业面源污染治理，是转变农业发展方式、推进现代农业建设、实现农业可持续发展的重要任务。习近平总书记指出，农业发展不仅要杜绝生态环境欠新账，而且要逐步还旧账，要打好农业面源污染治理攻坚战。李克强总理提出，要坚决把资源环境恶化势头压下来，让透支的资源环境得到休养生息。2015年中央1号文件对“加强农业生态治理”作出专门部署，强调要加强农业面源污染治理。今年政府工作报告也提出了加强农业面源污染治理的重大任务。
　　
　　今年4月份，农业部发布的关于打好农业面源污染防治攻坚战的实施意见中明确提出，深刻认识打好农业面源污染防治攻坚战的重要意义，理清打好农业面源污染防治攻坚战的总体思路，明确打好农业面源污染防治攻坚战的工作目标，大力发展节水农业，实施化肥零增长行动，实施农药零增长行动，推进养殖污染防治，着力解决农田残膜污染，深入开展秸秆资源化利用以及实施耕地重金属污染治理等举措。
　　
　　实施意见通过成立农业面源污染防治推进工作组等多项措施，围绕“一控两减三基本”的目标，不断深入推进农业面源污染防治工作，最终确保农业生产环境条件的改善以及打破农业生态可持续发展的瓶颈。
　　
　　下一步，农业部将坚定不移地贯彻落实党的十八届五中全会提出的创新、协调、绿色、开放、共享的发展新理念，立足当前，着眼长远，着力做好五个“强化”和五个“加大”，即强化顶层设计、加大规划实施力度，强化依法推动、加大监管执法，强化财政保障、加大社会参与，强化监测预警、加大科技支撑，强化政策创设、加大监督考核，多措并举，狠抓落实，确保农业面源污染防治工作取得新突破、迈向新台阶。
　　
　　农业面源污染是个长期累积的问题，有其特殊性和复杂性，不可能在一朝一夕得到完全解决，需要长时期的不懈努力。解决这个问题，既要农业部门积极工作，同时也需要有关部门和社会各界的共同努力与参与。
　　
　　相信在党中央、国务院的正确领导下，经过方方面面的共同努力，我国一定能够打好农业面源污染防治攻坚战，为促进农业可持续发展，建设美丽乡村、美丽中国，落实五位一体的总布局做出应有的贡献。
 

“十三五规划”中提到的“深入实施大气、水、土壤污染防治行动计划”，即将完成最后一块拼图。
　　
　　在11月29日举办的第四届环境保护年会上，农业部科技教育司司长唐珂透露表示，“土十条”即将推出。“土十条”即《土壤环境保护和污染治理行动计划》，由发改委、环保部、国土资源部、农业部等多部委联合制定，被列为环保部今年的重点工作之一。
　　
　　上海金融与法律研究院研究员聂日明认为，要想解决“久难治愈”的土壤污染问题，“土十条”需要防治结合，既要降低当前的土地污染，又要将已经污染的土地修复好。
　　
　　随着“土十条”出台日期的临近，相关的市场行情也是水涨船高。环保部通过运用国际通行模型，对“水十条”影响做的预测评估，土壤修复市场带动的投资规模超过5.7万亿元。上海环境卫生工程设计院院长张益预测，未来我国土壤修复市场的规模应该会达到10万亿级别。
　　
　　“在融资难、标准缺失等因素的影响下，环保企业难以发挥出积极性，这一行业仍然缺乏清晰的盈利模式。”聂日明在分析后认为，仍然需要冷静看待土壤修复市场。
　　
　　环保部长列出解决时间表
　　
　　“要深入实施大气、水、土壤污染防治行动计划，坚决打好大气、水、土壤污染防治三大战役。”环保部长陈吉宁11月30日在《经济日报》撰文指出。
　　
　　环保部长将土壤污染防治称为战役，这样的说法并不夸张，因为我国的土壤污染现状确实“触目惊心”。
　　
　　2014年4月17日，环保部和国土资源部联合发布《全国土壤污染状况调查公报》(以下简称《公报》)。这份国家层面首次披露的全国土壤污染状况的调查结果显示，全国土壤环境状况总体不容乐观，部分地区土壤污染较重。全国土壤总的点位超标率为16.1%，其中耕地土壤点位超标率更是高达19.4%。
　　
　　同年发布的另一份报告也显示，耕地污染的现状令人担心。
　　
　　2014年5月24日，国土资源部土地整治中心和社会科学文献出版社发布的《土地整治蓝皮书》显示，中国耕地受到中度、重度污染的面积约5000万亩，很多地区土壤污染严重，特别是大城市周边、交通主干线及江河沿岸的耕地重金属和有机污染物严重超标，造成食品安全等一系列问题。据测算，当前每年受重金属污染的粮食高达1200万吨，相当于4000万人一年的口粮。
　　
　　今年发布的《土地整治蓝皮书：中国土地整治发展研究报告No.2》再次显示，在我国现有的20亿亩耕地中，有相当数量耕地受到中度、重度污染，土壤点位超标率接近20%，大多不宜耕种。
　　
　　但更加让人忧虑的是，土壤污染的现状一直未能得到缓解。
　　
　　《公报》显示，表层土壤中无机污染物含量增加比较显著，其中镉的含量在全国范围内普遍增加，在西南地区和沿海地区增幅超过50%，在华北、东北和西部地区增加10%至40%。
　　
　　对于这一多年以来都未能解决的“顽疾”，政府寄希望于“土十条”这一剂猛药。
　　
　　“协同推进污染预防、风险管控、治理修复三大举措，着力解决土壤污染威胁农产品安全和人居环境健康两大突出问题，到2020年，全国土壤污染加重趋势得到遏制，土壤环境质量总体稳定，农用地土壤环境得到有效保护，建设用地土壤环境安全得到基本保障。”陈吉宁列出了解决问题的时间表。
　　
　　聂日明认为，要想彻底有效地保护土壤，需要从降低土地上承载的人口来入手：
　　
　　一方面，放弃地区间经济均衡发展的思路，允许非农劳动力、工业企业向经济发达地区集聚，可以解决工业和非农劳动力造成的污染和生存的双重难题。同时，经济发达地区的经济集聚水平也有能力承担防治污染带来的成本。
　　
　　另一方面，改变目前的小农经济状况。政府应当在户籍、新增就业岗位等方面为农业劳动力向城市非农劳动力转移创造便利条件，进一步推进城市化水平，吸纳农村富余的劳动力。农业劳动力进一步减少，人均耕作的耕地数量提高，鼓励土地使用权流转，通过集约化经营，加强管理、合理施肥与轮作，提高生产效率，这时顺势提高粮食生产质量标准，也不会危及农民的吃饭问题。
 

不久前，环保部等5部门联合出台激励政策推进黄标车淘汰。从今年下半年起，环保部开始实行黄标车淘汰工作月调度制度，每月通报各地淘汰任务进展。在最近的一次通报中，山西等地因淘汰任务完成比例不足50%、工作进展严重滞后被点名。
　　
　　加大机动车减排力度，是我国节能减排行动的具体要求。国家发展改革委环资司副司长吕文斌表示，节能减排降碳指标是约束性的，国内国际高度关注，必须切实发挥政府主导作用，确保完成；要强化目标责任，严格考核问责；加强专项监察、专项执法，公开通报、挂牌督办、暂停审批新增项目，对行政不作为、执法不严等行为严肃追责。近年来，这些“铁规”和“铁腕”，成为推进节能减排的重要手段。
　　
　　清华大学公共管理学院教授王亚华、齐晔在《我国环境治理的挑战与应对》一文中指出，改革开放以来，特别是新世纪以来，我国探索出很多环境治理方面的宝贵经验。“强化监督执行”就是其中一条。
　　
　　从“十一五”开始，我国的资源环境规划目标实施绩效大幅度提高。虽然我国“十五”计划提出的化学需氧量、二氧化硫等污染物控制指标均未能如期完成，但是“十一五”规划提出的资源环境指标基本完成。究其原因，非常重要的一点就是建立了一套适合我国国情的环境目标责任制，通过层层分解规划目标并强化监督考核，确保了规划目标的顺利完成。
　　
　　“十一五”和“十二五”时期，环保制度建设取得了重大进展，中央高度重视节能减排工作，推出了一整套统计、监测、考核实施方案和具体办法。各地据此制定实施细则，建立了本地区的考核办法和奖惩措施。中央对地方政府的监督力度不断加大，环保部设立了污染物排放总量控制司和区域环境保护督察中心，建立了一整套环保数据搜集和核查体系，有效克服了中央和地方之间的信息不对称问题。通过大规模的制度建设，实现了环境保护工作与地方政府绩效考核的挂钩，切实改变了地方政府的行为激励方式，这是资源环境规划目标得以落实的重要机制。
　　
　　“十一五”时期，我国大力实施节能减排，提出国内生产总值能耗降低20%左右，主要污染物排放总量减少10%，目前这两项目标基本完成。“十二五”规划进一步提出节能减碳，提出单位能耗下降16%、碳排放强度下降17%的目标，今年预期可以顺利完成。
　　
　　“目前，中国的环保工作越来越依赖宏观政策，而保持宏观政策有效性的基础是法治化，使守法成为常态。这既是依法治国的必然要求，也是环境治理的改革方向。”环保部部长陈吉宁表示。“十二五”以来，以新修订的《环境保护法》和《大气污染防治法》为标志，我国环境保护的立法和执法取得重要进展。经过近一年的施行，新环保法的权威性和震慑力正在不断增强。
　　
　　据介绍，“十三五”时期，环境法治将进一步强化。在实施好新环保法和大气污染防治法的同时，将加快推进水污染防治、土壤污染防治、环境影响评价、环境保护税、核安全、建设项目环境管理、环境监测等方面法律法规的制定和修订。
　　
　　“长期以来，中国的环境监管主要是对企业环境违法行为的监督执法，对地方政府环保职责履行情况缺乏有效的督察手段。”陈吉宁说，从今年开始，环保部对省级党委和政府及有关部门开展了环保督察巡视，推动地方党委政府落实保护生态环境、改善环境质量的主体责任。
　　
　　党的十八届五中全会要求，环境监测监察执法将实行省以下的垂直管理制度，从体制机制上解决一些地方重发展轻环保、干预环保监测监察执法，以及有法不依、执法不严、违法不究的问题。
　　
　　今年8月，国务院办公厅印发《生态环境监测网络建设方案》，对今后一个时期我国生态环境监测网络建设做出全面规划和部署。按此方案，环保部将适度回收生态环境质量监测事权，建立全国统一的实时在线环境监控系统。到2020年，全国生态环境监测网络基本实现环境质量、重点污染源和生态状况监测的全覆盖，以及各级各类监测数据系统的互联共享。这将为保障监测数据质量、实现监测与监管执法联动提供重要支撑。
 

水是生存之本、文明之源、生态之基，解决好水资源问题事关“四个全面”战略布局、事关中华民族永续发展、事关国家长治久安。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》明确提出，“实行最严格的水资源管理制度，以水定产、以水定城，建设节水型社会”。这是党中央在深刻把握我国基本国情水情和经济发展新常态，准确判断“十三五”时期水资源严峻形势的基础上，按照创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，针对水资源管理工作提出的指导方针和总体要求。

一、实行最严格的水资源管理制度是重大而紧迫的战略任务

党的十八大以来，以习近平同志为总书记的党中央高度重视水资源问题，明确提出“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的水治理新思路，推动水资源管理工作取得新的明显成效。在制度建设方面，出台最严格水资源管理制度和水污染防治行动计划，水资源开发利用控制、用水效率控制、水功能区限制纳污“三条红线”已基本覆盖省市县三级行政区域。在用水效率方面，开展了100个国家级节水型社会建设试点和200个省级试点，全国万元工业增加值用水量由2010年的90立方米下降到62立方米，农田灌溉水有效利用系数由2010年的0.50提高到0.53。在保障能力方面，着力加快172项节水供水重大水利工程建设，可新增城乡供水能力800亿立方米，新增农业节水能力260亿立方米，增加灌溉面积7800多万亩。在生态保护方面，启动105个水生态文明城市试点建设，年均治理水土流失面积5万平方公里，黄河连续16年不断流，塔里木河、石羊河等流域生态功能逐步得到恢复。但要看到，我国基本水情特殊、水资源供需矛盾突出、水生态环境容量有限，实行最严格的水资源管理制度，加强水资源节约保护，是一项长期而艰巨的战略任务。

（一）实行最严格的水资源管理制度，是解决我国水资源短缺问题的根本途径

我国人均水资源占有量仅为世界平均水平的28%，正常年份全国缺水量达500多亿立方米，近2/3城市不同程度缺水。随着经济社会不断发展，今后相当长时间内，水资源供需矛盾将更加突出。从根本上破解水资源短缺的瓶颈制约，必须实行最严格的水资源管理制度，全面建设节水型社会，以水资源的节约使用、可持续利用保障经济社会的可持续发展。

（二）实行最严格的水资源管理制度，是适应和引领经济发展新常态的迫切需要

11月10日从环保部获悉，环境保护部部长、中国环境与发展国际合作委员会（以下简称“国合会”）中方执行副主席陈吉宁今日在国合会2015年年会上发表特别演讲时指出，要以改善环境质量为核心，深化生态环保制度改革，提升环境治理能力。

陈吉宁说，今年是中国环境发展历史上具有里程碑意义的一年。中共十八届五中全会通过的“十三五”规划建议，将“绿色发展”作为五大发展理念之一，对生态文明建设和环境保护作出了重大战略部署。中国政府高度重视生态环境保护和绿色发展。中共十八大将生态文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局，把环境保护和绿色发展摆到更加突出的位置。习近平主席反复强调生态环境保护的极端重要性，指出“绿水青山就是金山银山”，“保护环境就是保护生产力，改善环境就是发展生产力”。李克强总理、张高丽副总理也多次就加强生态环境保护作出重要指示。这充分表明，中国政府对生态文明建设和环境保护的认识不断深化，进程在加速推进。今年以来，随着《大气污染防治行动计划》、《水污染防治行动计划》，以及新环保法的实施，中国环境质量改善已取得了积极进展。

陈吉宁指出，“十三五”是中国全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标的决胜期，也是生态文明建设和环境保护取得实质性进展的重要窗口机遇期。“十三五”规划《建议》提出了许多新思想新措施，从环境与发展的视角看，比较突出的有三个方面：一是提出了创新、协调、绿色、开放和共享五大发展理念，意味着国合会一直倡导的绿色发展成为中国经济社会发展的主流和方向，将对引领经济新常态发挥重要作用。二是为了补齐生态环境这一中国全面建成小康社会的短板，提出了生态环境质量要总体改善的奋斗目标，这既是加强环境保护的强大动力，也面临着巨大压力和挑战，保护生态环境任务艰巨而繁重。三是提出了促进绿色发展、改善生态环境的六大措施，措施内涵丰富，指导性强，对有效促进环境与发展的融合，进一步增强环境保护的整体性、系统性、协调性和有效性具有十分重要的意义。要完整、准确地理解《建议》提出的目标、任务和要求，坚持以提高环境质量为核心，从改革环境治理制度入手，实行最严格的环境保护制度，构建政府、企业、社会共治的环境治理体系，不断提高环境管理系统化、科学化、法治化、市场化和信息化水平。重中之重的是要改革环境治理制度，提升环境治理能力，把生态环境保护的顶层设计和改革蓝图具体化为路线图和施工图。为此，将着力抓好五个方面的工作：

加强环境法治建设，坚持依法保护环境。中国的环境保护工作越来越需要宏观政策，而保持宏观政策有效性的基础是法治化，使守法成为常态。这既是依法治国的必然要求，也是环境治理的改革方向。法治化的任务，一要健全环境法律体系，二要严格执行法律。通过法律的完善和执行，让环境违法行为受到应有处罚，促进建立规范和公平的市场竞争秩序。

完善环境预防体系，推动空间布局和产业结构优化。预防是环境保护的首要原则，包括划定生态红线、实施战略环评、完善环境标准以及资源能源总量与强度双控制度等措施。通过生态红线的划定，不断优化发展的空间布局，守住生态环境安全的底线；通过强化战略和规划环评，发挥对区域重大生产力科学布局的导向和约束作用；通过完善环境标准体系，包括强化地方的环境标准，引导和推动企业技术创新、转型升级；通过控制总量和控制单位生产总值能耗、水耗、建设用地强度，全面节约和高效利用资源能源，减轻污染排放，促进环境治理。

改革环境治理基础制度，推进环境质量改善。要建立覆盖所有固定污染源的企业排放许可证制度，改革环境影响评价等有关管理制度，形成有效衔接、运行顺畅、简便高效的管理制度体系。要建立污染防治区域联动机制，实行统一规划、统一标准、统一环评、统一监测、统一执法，提高环境治理的整体性和有效性。要健全环境保护的市场体系，引入第三方治理环境污染，向社会开放部分环境监测项目。建立健全用能权、用水权、排污权、碳排放权初始分配制度和交易市场。推广绿色信贷，支持设立绿色发展基金。建立上市公司环保信息强制披露机制，在环境高风险领域建立环境污染强制责任保险制度。建立健全评价考核和责任追究制度，研究建立绿色发展指标体系，制定生态文明建设目标和评价考核办法，完善生态补偿机制。逐步建立地方领导人员自然资源资产离任审计制度，对造成生态环境损害的企业，探索建立赔偿制度。对在生态环境保护中失职、渎职的党政领导和工作人员，实行严格的责任追究制度。

改革环境监管方式，提升监测监管执法能力。从今年开始，将对省级党委和政府及其有关部门开展环保督察巡视，推动地方党委政府落实保护生态环境的主体责任。实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度，从体制机制上解决一些地方政府重发展、轻环保和有法不依、执法不严、违法不究的问题。适度上收生态环境质量监测事权，建立全国统一的实时在线环境监控系统，到2020年，全国生态环境监测网络基本实现环境质量、重点污染源、生态状况监测全覆盖，各级各类监测数据系统实现互联共享。

全面推进信息公开，倡导全民参与。加强资源环境国情和生态价值观教育，不断提高公民环境意识。推进绿色消费革命，引导公众向勤俭节约、绿色低碳、文明健康的生活方式转变。要健全环境信息公开制度，建立健全环境保护网络举报平台和制度，促进公众监督企业的环境行为，让每个人成为保护环境的参与者、建设者、监督者。

湿地被称为“地球之肾”。我省湿地面积大、分布广、类型多，是全国湿地资源比较丰富的省份。省十二届人大常委会第二十四次会议通过、将于2016年1月1日起施行的 《安徽省湿地保护条例》，对湿地的规划、保护、利用等作出规定。本报对此进行解读。

增强公众湿地保护意识

——设立安徽湿地日

每年的11月6日为安徽湿地日。

据全国第二次湿地资源调查统计，我省湿地面积104.18万公顷，占全省国土总面积的7.47%；现有国家重要湿地5个、省级以上湿地自然保护区15个、省级以上湿地公园29个。

我省沿江湿地是冬候鸟重要的越冬地，沿淮湿地是迁徙候鸟重要的停歇地。每年从11月份开始，大量水鸟陆续来到我省多处湿地越冬或者停歇，而此时湿地多处于较低水位，是非法猎捕水鸟的易发期。省人大农业与农村委员会关于《安徽省湿地保护条例（草案）》审查意见提出，将“安徽湿地日”设在水鸟来我省越冬初期，能够增强宣传教育的及时性、针对性，提高社会对湿地保护的关注度，有效保护湿地资源。

《条例》规定，每年的11月6日为安徽湿地日。县级以上人民政府有关部门应当加强湿地保护宣传教育工作，普及湿地知识，增强全社会湿地保护意识。鼓励公民、法人和其他组织以志愿服务、捐赠等形式参与湿地保护。

《条例》明确，任何单位和个人都有保护湿地的义务，对破坏、侵占湿地的行为有投诉、举报的权利。县级以上人民政府林业行政主管部门应当建立投诉举报受理和查处制度，公布投诉举报受理方式，及时查处破坏、侵占湿地的行为。

强化基层监督职责

——授权村委会、居委会制止破坏湿地行为

村民委员会、居民委员会发现违反本条例行为的，有权予以制止，并向湿地保护管理部门报告。

《安徽省湿地保护条例（草案）》审议过程中，有省人大常委会组成人员提出，应强化基层对湿地违法行为的监督职责。省人大法制委员会研究认为，授权村民委员会、居民委员会制止破坏湿地行为，有利于有效保护湿地，及时发现、制止、整治破坏湿地的行为，切实解决“看得见，管不着”的问题。根据常委会组成人员意见，《条例》在草案基础上增加一条，表述为 “村民委员会、居民委员会发现违反本条例行为的，有权予以制止，并向湿地保护管理部门报告。 ”

此外，《条例》还要求乡（镇）人民政府、街道办事处应当做好本行政区域内湿地保护的有关工作。

保障人居环境安全

——划定湿地生态红线，保护城市湿地

县级以上人民政府应当科学合理地划定湿地生态红线，确保湿地生态功能不降低、面积不减少、性质不改变。

《安徽省湿地保护条例（草案）》审议过程中，有省人大常委会组成人员提出，应划定湿地生态红线，增加有关防止湿地面积减少、湿地生态功能退化的内容，加强对城市湿地的保护。省人大农业与农村委员会在审查意见中也提出同样的建议。省人大法制委员会研究认为，划定湿地生态红线，有利于保护湿地生态功能区，减缓与控制生态灾害，保障人居环境安全，支撑经济社会可持续发展。近年来，随着城市建设的推进，城市规划区内的湿地遭到破坏、被占用的现象时有发生，加强城市规划区内的湿地保护非常必要。

《条例》因此规定，县级以上人民政府应当科学合理地划定湿地生态红线，确保湿地生态功能不降低、面积不减少、性质不改变。城市总体规划及相关专项规划应当对规划区内的湿地进行规划控制，推进城市恢复既有湿地和建设人工湿地。

增强湿地保护科学性

——建立资源档案，编制保护规划

省人民政府林业行政主管部门应当会同有关部门编制全省湿地保护规划。设区的市、县级人民政府林业行政主管部门应当会同有关部门，根据上一级湿地保护规划组织编制本行政区域湿地保护规划。

湿地保护是一项长期而艰巨的任务。为全面掌握全省湿地及生物多样性资源状况，科学制定湿地保护目标、湿地生态红线和针对性的保护措施，《安徽省湿地保护条例》规定，要定期组织开展湿地资源调查，对湿地资源变化情况进行监测，建立湿地资源档案，实行信息共享；要组织编制各级湿地保护规划，通过座谈会、论证会、公布规划草案等形式，征求有关单位、专家和公众的意见。

《条例（草案）》审议过程中，有省人大常委会组成人员提出，湿地保护规划内容应细化湿地保护范围、分类等内容。省人大法制委员会研究认为，明确湿地保护规划的具体内容，有利于强化规划的指导作用，增强规划的科学性、针对性和可操作性。

《条例》因此规定湿地保护规划应当包括下列内容：湿地资源分布情况、类型及特点、水资源、野生生物资源状况，保护和利用的指导思想、原则、目标和任务，湿地生态保护重点建设项目与建设布局，投资估算和效益分析，保障措施。湿地保护规划，应当注重绿色发展，与经济社会发展相协调，并与土地利用总体规划、城乡规划、环境保护规划、流域综合规划、水资源综合规划等相衔接。

增强湿地保护针对性

——建立分级保护制度，实行湿地名录管理

湿地根据其重要程度、生态功能等，分为重要湿地和一般湿地。

重要湿地分为国际重要湿地、国家重要湿地和省重要湿地。申报列入国际重要湿地、国家重要湿地名录的，按国家有关规定执行。

为切实解决湿地面积减少、湿地生态功能退化等问题，《安徽省湿地保护条例》坚持“把保护放在优先位置”的原则，针对我省湿地保护存在的实际问题，采取针对性的保护措施。

《条例》要求建立湿地分级保护制度，根据湿地重要程度和生态功能，分为重要湿地和一般湿地，并明确重要湿地保护范围内的禁止行为，提高湿地保护的针对性和有效性。实行湿地名录管理，申报列入国际重要湿地、国家重要湿地名录的，按国家有关规定执行；省重要湿地的名录及其保护范围的划定与调整，由省人民政府林业行政主管部门会同有关部门提出方案，报省人民政府批准后公布；一般湿地的名录及其保护范围的划定与调整，由所在地设区的市、县级人民政府林业行政主管部门会同有关部门提出方案，报本级人民政府批准后公布。

《条例》明确，在重要湿地保护范围内禁止下列行为：擅自开垦、围垦、填埋等改变湿地用途或者占用湿地；擅自建造建筑物、构筑物；擅自采砂、取土、放牧、烧荒；擅自排放湿地水资源或者修建阻水、排水设施；排放或者倾倒有毒有害物质、废弃物，或者排放未达标的废水；破坏野生动物繁殖区和栖息地、鱼类洄游通道；毒杀、电杀或者擅自猎捕水鸟及其他野生动物，捡拾、收售动物卵，或者采用灭绝性方式捕捞鱼类及其他水生生物；擅自采挖重点保护野生植物；未经许可引进外来物种；法律、法规禁止的其他行为。

维护湿地生态功能

——按标准和规范恢复、建设湿地

县级以上人民政府应当按照湿地保护规划，坚持以自然恢复为主、与人工修复相结合，采取退耕还湿、轮牧禁牧限牧、移民搬迁、平圩、植被恢复、构建湿地生态驳岸等措施，重建或者修复已退化的湿地生态系统，恢复湿地生态功能，扩大湿地面积。

为压实政府及其相关部门湿地保护职责，《安徽省湿地保护条例》要求县级以上人民政府及其相关部门应当按照湿地保护规划，采取具体措施，恢复湿地生态功能，扩大湿地面积，保护湿地生态环境。 《条例（草案）》审议过程中，有省人大常委会组成人员提出，按照标准和规范恢复、建设湿地，有利于加强湿地保护，保护生物多样性，维护湿地生态功能。 《条例》因此规定，恢复或者建设湿地，应当符合国家和本省湿地保护的标准和技术规范，建设生态保护带、隔离带，加强水土保持、水源涵养。防洪、抗旱、水系治理等涉及湿地的工程应当兼顾湿地生态功能，最大限度地减少采用影响湿地生态功能的工程措施。恢复或者建设湿地，应当种植适宜当地生长的湿地植物，根据野生动物活动特点和规律，建设野生动物繁殖、栖息环境。

《条例》还结合我省实际，要求采矿塌陷区所在地县级以上政府应当综合治理塌陷区水面、洼地，有条件的地方可以利用塌陷区的积水区域建立湿地公园、湿地保护小区等。